Asas Pemisahan Horizontal
Dalam Hukum Tanah Nasional
(Sebagai bahan masukan dalam penyusunan
Draf RUU Pertanahan)[1]
Oleh
Pendahuluan
Apakah hukum yang berlaku
terhadap tanah dengan sendirinya berlaku juga terhadap bangunan beserta benda-benda
yang berdiri di atasnya, dan siapakah menurut hukum pemilik
bangunan beserta benda-benda yang didirikan atau ada di atas tanah kepunyaan
pihak lain?.
Sekilas dua pertanyaan tersebut di
atas, secara kasat mata (fisik) mudah untuk dijawab, yaitu pemilik tanah atau
pemegang hak atas tanah. Apakah jawaban tersebut dapat diberlakukan setiap
saat/waktu tanpa memperhatikan sistem hukumnya. Tentunya tidak.
Oleh karena itu, jawaban menjadi rumit, jika persoalan tersebut kemudian
berkembang, dan dihadapkan pada persoalan hukum/yuridis yang sebenarnya.
Jika ditelusuri sehubungan dengan hukum
yang berlaku di Indonesia terhadap tanah, dapat kita bedakan menjadi:
Sebelum Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) berlaku di Indonesia,
yaitu pada tanggal 24 September 1960 di Indonesia berlaku 2 (dua)
perangkat hukum tanah, yaitu hukum tanah barat yang bersumber pada Kitab
Undang-undang Hukum Perdata (KUHPerdata) dan hukum tanah adat yang bersumber
pada Hukum Adat.
Selanjutnya untuk melihat mengenai
hukum tanah yang berlaku sebelum UUPA diundangkan, maka perlu dicermati Bab IV
Ketentuan-Ketentuan (aturan) Peralihan[3] dari
Pasal 53 s/d 58 UUPA. Substansi masing-masing pasal tersebut secara garis besar
berisi hal-hal sebagai berikut:
Pasal 53 ayat (1): mengatur mengenai
hak-hak yang sifatnya sementara sebagaimana diatur dalam Pasal 16 ayat (1)
huruf h (hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang dan hak
sewa tanah pertanian yang bertentangan dengan UUPA diusahakan
hapusnya di dalam waktu yang singkat).
Pasal 53 ayat (2): Ketentuan Pidana
sebagaimana diatur dalam Pasal 52 ayat (2) dan ayat (3) diberlakukan terhadap
hak-hak yang sifatnya sementara di atas.
Pasal 54 Sehubungan dengan ketentuan
Pasal 21 dan 26 UUPA, untuk penentuan status WNI yang mempunyai kewarganegaraan
Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dan telah menolak kewarganegaraan Republik Rakyat
Tiongkok (RRT) sesuai peraturan perundang-undangan yang bersangkutan,
dianggap hanya berkewarganegaraan Indonesia.
Pasal 55 ayat (1): Konversi Hak-hak
asing menurut Ketentuan Konversi Pasal I, II, III, IV dan V UUPA dijadikan HGU
dan HGB hanya berlaku untuk sementara selama sisa waktu hak-hak tersebut,
dengan jangka waktu paling lama 20 (dua puluh) tahun. Untuk
selanjutnya terhadap tanah–tanah negara Eks Hak Barat
tersebutditindaklanjuti dengan dikeluarkannya Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun
1979 Jo. PMDN Nomor 3 Tahun 1979.
Pasal 55 ayat (2): mengenai pemberian
HGU dan HGB hanya terbuka/dimungkinkan untuk badan-badan hukum yang untuk
sebagian atau seluruhnya bermodal asing, jika hal itu diperlukan oleh
undang-undang yang mengatur pembangunan nasional semesta berencana. Telah
ditindak lanjuti pula dengan UU Nomor 1 Tahun 1967 Jo. UU Nomor 11
Tahun 1970 Jis. Keputusan Presiden Nomor 23 Tahun 1980. Sedangkan Untuk
Penanaman Modal Dalam Negeri berpedoman pada UU Nomor 6 Tahun 1968 Jo. UU Nomor
12 Tahun 1970 Jis. UU Nomor 6 Tahun 1968. Selanjutnya dikeluarkan Keputusan
Presiden Nomor 33 Tahun 1992 tentang Tata Cara Penanaman Modal yang kemudian
dirubah dengan Kepres Nomor 97 Tahun 1993. Pada Era Reformasi UU
Penanaman Modal Asing dan Penanaman Modal Dalam Negeri tersebut di nyatakan
tidak berlaku berdasarkan ketentuan Pasal 38 UU Nomor 25 Tahun 2007.
Pasal 56 mengatur mengenai ketentuan
hukum yang berlaku terhadap hak milik, yaitu ketentuan-ketentuan hukum
adat setempat dan peraturan-peraturan lainnya mengenai hak-hak atas
tanah yang memberi wewenang sebagaimana atau mirip dengan yang dimaksud dalam
Pasal 20, sepanjang tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan-ketentuan
UUPA. Hal tersebut, diatur mengingat ketentuan Pasal 50 ayat (1) UUPA, mewajibkan
bahwa Hak Milik diatur dengan undang-undang. Hal ini merupakan pekerjaan
rumah kita bersama sebagai anak bangsa, meskipun UUPA sudah akan berusia hampir
50 tahun pada tanggal 24 September 2010 nanti, UUtentang Hak
Milik dimaksud belum juga dilahirkan.
Pasal 57 mengatur mengenai
pemberlakukan ketentuan Hypotheek danCredietverband dalam
Buku Ke II KUH Perdata (S. 1908-542 Jo. 1909-586 dan S. 1909-584
sebagaimana telah dirubah dengan S. 1937-190 Jo. S. 1937-191). Ketentuan
tersebut telah dinyatakan tidak berlaku dengan diterbitkannya ketentuan Pasal
29 UU Nomor 4 Tahun 1996 tentang Hak Tanggungan.
Pasal 58 mengatur ketentuan hukum yang
berlaku, selama peraturan-peraturan pelaksanaan UUPA belum terbentuk. Yaitu
berlaku ketentuan dari peraturan-peraturan baik yang tertulis maupun
yang tidak tertulis mengenai bumi, air serta kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya dan hak-hak atas tanah, yang ada pada mulai berlakunya UUPA masih
tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan jiwa dari ketentuan-ketentuan
dalam UUPA serta diberi tafsiran yang sesuai.
Pemberlakukan
UU PA Di Beberapa Daerah Di Indonesia
Sesudah berlakunya Undang-Undang Nomor
5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) beserta
peraturan pelaksanaannya berlaku di Indonesia, yaitu pada tanggal 24 September
1960. Pemberlakukan UU Nomor 5 Tahun 1960 ini ternyata tidak berlaku secara
serentak di seluruh Wilayah NKRI. Pemberlakuaan UUPA Di Indonesia, ternyata
terdapat 2 (dua) Provinsi yang mengalami keterlambatan dalam memberlakukan
UUPA, yaitu Provinsi Irian Barat (Irian Jaya) sekarang Papua dan Provinsi
Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Untuk Provinsi DIY dan Irian Barat (Papua)
didasarkan pada 2 (dua) peraturan perundang-undangan yang berbeda.
Untuk Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) pada
tanggal 1 April 1984 berdasarkan Keputusan Presiden RI Nomor 33
Tahun 1984 tentang Pemberlakukan Sepenuhnya UU Nomor 5 Tahun 1960 Di Provinsi
DIY. Sedangkan untuk Provinsi Irian Barat (Irian Jaya) sekarang Provinsi
Papua dan Papua Barat, pemberlakuan UUPA beserta Peraturan pelaksanaanya baru
terhitung pada tanggal 26 September 1971 berdasarkan PMDN No. 8 Tahun 1971
tentang Pelaksanaan UUPA di Provinsi Irian Barat. Pemberlakuan UUPA yang
berbeda di kedua wilayah provinsi tersebut, tentunya membawa konsekuensi
hukum pula, yaitu sehubungan pelaksanaan ketentuan Konversi baik itu yang
menyangkut hak-hak barat maupun terhadap hak-hak adat Indonesia.
Pertama, keterlambatan
dalam pelaksanaan UUPA[4] di
Provinsi Irian Jaya (Papua) untuk konversi Hak-hak Barat berdasarkan SK
Mendagri Nomor SK.59/DJA/1973 tertanggal 30 Mei 1973 ditentukan batas waktu
pendaftaran konversi bekas hak barat tanggal 26 September 1973, sedangkan batas
akhir jangka waktu berlakunya tanah bekas konversi hak barat maksimal
tanggal 26 September 1991 (SK Mendagri Nomor SK. 21/DJA/1980 tanggal 15
April 1980). Sementara untuk pelaksanaan Konversi bekas hak adat Indonesia yang
didasarkan pada Peraturan Menteri Pertanian dan Agraria (PMPA) Nomor 2 Tahun
1962 baru dilaksanakan berdasarkan Surat Keputusan Gubernur Provinsi Irian Jaya
Nomor 247 Tahun 1988.
Kedua, keterlambatan
pemberlakukan UUPA sepenuhnya di DIY berdasarkan Keppres Nomor 33
Tahun 1984 tertanggal 9 Mei 1984, dan Kepres itu berlaku surut terhitung sejak
tanggal 1 April 1984 (Pasal 3 Kepres Nomor 33 Tahun 1984). Pasal 1 Kepres
tersebut menyatakan bahwa: UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar
Pokok-Pokok Agraria dan Peraturan pelaksanaannya, dinyatakan berlaku sepenuhnya
untuk seluruh wilayah Propinsi DIY. Selanjutnya pada Pasal 2 ditegaskan, bahwa
Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 diatur oleh Menteri
Dalam Negeri. Selanjutnya berdasarkan ketentuan Pasal 2 Keppres tersebut,
diterbitkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 66 Tahun 1984 tentang
Pelaksanaan Pemberlakuan Sepenuhnya UU No. 5 Tahun 1960 Di Provinsi DIY. Yang
kemudian diikuti Pembentukan Kantor Agraria Kabupaten Sleman, Kulonprogo,
Gunung Kidul dan Kantor Agraria Kotamadya Yogyakarta berdasarkan Kepmendagri
Nomor 67 Tahun 1984.Yang untuk selanjutnya disusul beberapa Keputusan Menteri
Dalam Negeri, yaitu: 1) Kepmendagri Nomor 68 Tahun 1984 tentang Pemberlakukan
PMDN Nomor 6 Tahun 1972 tentang Pelimpahan Wewenang Pemberian Hak Atas Tanah Di
Propinsi DIY; 2) Kepmendagri Nomor 69 Tahun 1984 tentang Penegasan
Konversi dan Pendaftaran Hak Atas Tanah Hak Milik Perorangan Berdasarkan Perda
DIY Nomor 5 Tahun 1954 di Provinsi DIY; 3) Kepmendagri Nomor SK.590.34-746
tentang Pengesahan Perda Provinsi DIY Nomor 3 Tahun 1984 tentang Pelaksanaan
Berlaku Sepenuhnya UU No. 5 Tahun 1960 Di Provinsi DIY; 4) Perda Provinsi DIY
No. 3 Tahun 1984 tentang Pelaksanaan Berlaku Sepenuhnya UU No. 5 Tahun 1960 Di
Provinsi DIY.5) Surat Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor:
590/1885 tertanggal 29 Oktober 1984 kepada Bupati Kepala Daerah Se-DIY tentang
diperlakukannya UUPA Secara Penuh di Privinsi DIY.
Dari uraian tersebut di atas, maka
dapat digambarkan bahwa pemberlakuan hukum tanah di Wilayah Indonesia sebagai
berikut:
|
Waktu/Daerah/
Wilayah
|
D.I.Y
|
Irian Barat
(Irian Jaya)/
Papua
|
Daerah/Wilayah Indonesia selain DIY
dan Irian Barat/
|
|
Jaman
Pemerintah Hindia Belanda (VOC/1602 s/d 14 Agustus 1942 Perjanjian
Kalijati)
|
Hukum
Adat,Agraische Wet (S. 1870-55) Jo S. 1925-447), RijskblaadKasultanan
Jogjakarta Tahun 1981 No. 16 Rijsblaad Kadipaten Paku Alaman Tahun 1918
nomor 18., Stb. Tahun 1941 No. 47 (Persetujuan atau kontrak Politik Antara
Pemerintah Hindia Belanda dengan Kasultanan Jogjakarta tertanggal 18 Maret
1940). Psl.39-40, 41: Penguasaan atas Tanah
|
Hukum
Adat,Agraische Wet (S. 1870-55) Jo S. 1925-447), Domeinverklaring
S.1870-118, Algemene, Buku Ke II KUH Perdata
|
Hukum
Adat,Agraische Wet (S. 1870-55) Jo S. 1925-447), Domeinverklaring
S.1870-118, Algemene Domein verklaring S. 1875-119a, Domein Verklaring Sumatra
S. 1874-94f, Domeinverklaring Menado S. 1877-55, Domeinverklaring residentie
Zuider en Oosterafdeling van Borneo S. 1888-58, KB tgl. 16 April 1872 (S.
1872-117, Buku Ke II KUH Perdata
|
|
Jaman
Pemerintah Bala Tentara Jepang (8 Maret 1942 s/d 14 Agustus 1945)
|
Hukum
Adat, Agraische Wet (S. 1870-55) Jo S. 1925-447), Rijskblaad Kasultanan
Jogjakarta Tahun 1981 No. 16 Rijsblaad Kadipaten Paku Alaman Tahun 1918
nomor 18.,
|
-sda-
|
-sda-
|
|
Jaman
Pemerintah RI17-8-1945 s/d 24 September 1960
|
-sda-
|
-sda-
|
-sda-
|
|
s/d
25 September 1971
|
Hukum
Adat, Rijskblaad Kasultanan Jogjakarta Tahun 1981 No. 16 Rijsblaad Kadipaten
Paku Alaman Tahun 1918 nomor 18.,
|
-sda-
|
UU
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria beserta
Peraturan pelaksanaannya.
|
|
26
September 1971 s/d sekarang
|
Hukum
Adat, Rijskblaad Kasultanan Jogjakarta Tahun 1981 No. 16 Rijsblaad Kadipaten
Paku Alaman Tahun 1918 nomor 18.,
|
UU
PA beserta Peraturan pelaksanaannya.
|
UU
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria beserta
Peraturan pelaksanaannya.
|
|
Mulai
1 April 1984 – sekarang.
|
UUPA
beserta Peraturan pelaksanaannya.
|
UUPA
beserta Peraturan pelaksanaannya.
|
UUPA
beserta Peraturan pelaksanaannya.
|
Secara garis besar, Hukum Tanah
yang berlaku sebelum diberlakukannya UU Nomor 5 Tahun 1960, berlaku
2 (dua) perangkat hukum tanah, yaitu hukum tanah barat yang bersumber pada
Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata) dan hukum tanah adat yang
bersumber pada hukum adat.
Kedua perangkat hukum tersebut,
mempunyai asas yang berbeda dalam menyikapi hubungan antara tanah dengan
benda-benda yang ada di atasnya. Hukum tanah barat yang bersumber pada
Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPerdata), berlaku ketentuan bahwa
benda-benda atau bangunan menjadi bagian dari tanahnya karena berlaku asas
perlekatan (asas natrekking atau asas accesie)sebagaimana
diatur dalam Pasal 500 KUHPerdata). Atas dasar asas itu, maka pemilikan atas
tanah menurut Hukum Barat itu meliputi juga pemilikan dari bangunan yang ada di
atasnya (Pasal 571 KUHPerdata). Bangunan yang didirikan di atas tanah kepunyaan
pihak lain menjadi milik yang empunya tanah (Pasal 601 KUH Perdata),kecuali
diperjanjikan lain. Sedangkan menurut Hukum Adat (dikenal dengan
hak-hak atas tanah Adat Indonesia) tunduk pada asas Pemisahan Horizontal[5] (Horizontale
Scheiding) antara tanah dengan bangunan atau benda-benda yang ada atau
berdiri di atasnya. Dengan kata lain, pihak yamg membangun adalah pemilik dari
bangunan tersebut.
[1]Makalah pernah disampaikan pada FGD Policy Paper RUU
Pertanahan yang diselenggarakan oleh Pusat Penelitian dan Pengembangan (Puslitbang)
BPN-RI), 3 Oktober 2011, Akmani Hotel, Jakarta.
[2] Lektor (Pembina/Iva) pada Jurusan Manajemen
Pertanahan Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta, dan Dosen
Luar Biasa pada Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam Negeri (UIN) Sunan
Kalijaga Yogyakarta.
[3] Mengandung kaedah penunjuk yang menyatakan suatu hukum
atau suatu jabatan (badan, lembaga) dapat tetap berlaku atau harus tetap
berlaku walaupun ada perubahan peraturan perundang-undangan. Aturan /ketentuan
peralihan tersebut berfungsi untuk mencegah kekosongan hukum (legal
vacuum, recghtvacuum). Karena dengan terjadinya perubahan atau penggantian
hukum secara a priori meniadakan semua aturan hukum dan semua
lingkungan jabatan yang ada, kecuali yang dinyatakan atau dapat dibiarkan tetap
berlaku. Dengan kata lain, perubahan atau penggantian aturan hukum
mengakibatkan semua aturan hukum (the existing law) dan semua
lingkungan jabatan (badan) tidak berlaku lagi, kecuali yang dinyatakan atau
dapat dibiarkan tetap berlaku untuk menjamin fungsi pemerintahan agar tetap
berjalan, baik yang menyangkut fungsi pelayanan maupun fungsi ketertiban umum (public
order, openbaar orde) tetap berjalan sebagaimana mestinya. Di samping
itu Aturan/Ketentuan Peralihan juga mengandung muatan hokum transitoir (transitoirecht
temporary law). Sifat kesementaraan itu berlangsung sampai diadakan
azas dan aturan hukum dan lingkungan jabatan baru. Aturan/Ketentuan Peralihan
ini memberikan dasar bagi penegak hokum untuk tetap menerapkan aturan hukum
lama atau membiarkan lingkungan jabatan lama tetap menjalankan segela wewenang,
kecuali yang bertentangan dengan aturan hukum baru. (Bagir Mana, Perjalanan
Aturan Peralihan UUD 1945, Varia peradilan No. 259 Juni 2007, hlm. 21-22.)
[4] Sarjita, Perbedaan Persepsi Antara Masyarakat
Hukum Adat dengan Fungsionaris Pemerintah Sebagai salah Satu Faktor Timbulnya
Sengketa Hukum Tanah Di PTUN, Jakarta, Program Pendidikan Lanjutan
Ilmu Hukum (PPLIH)-Hukum Administrasi Negara (HAN) FH-UI, 1995. Hlm. 28-29.
[5] Asas ini diadopsi dari hukum adat yang
menyatakan bahwa penguasaan dan pemilikan tanah tidak meliputi penguasaan dan
pemilikan benda-benda di atas tanah (bangunan, tanaman, benda bernilai ekonomis
lainnya). Jadi pemilik tanah, tidak otomatis menjadi pemilik benda-benda yang
terdapat di atasnya. Oleh karena itu, jika di dalam suatu jual beli atas [sebidang
tanah] juga dimaksudkan meliputi benda-benda yang ada di atas tanah
(misalnya bangunan dan tanah), maka hal itu harus dinyatakan secara tegas di
dalam akta jual beli dimaksud. (Oloan Sitorus dan Zaki Sierrat, Hukum
Agraria Di Indonesia Konsep Dasar dan Implementasinya, Jogjakarta,
MKTI, 2006, hlm. 69
Tidak ada komentar:
Posting Komentar